國際法治視野下國際足聯問責機制研究

任振朋1  李利利2  劉濤3 王潤斌1  

(1.福建師范大學體育科學學院,福建 福州 350108;

2.成都師范學院體育學院,四川 成都 611130

3.南通大學體育科學學院,江蘇 南通 226019


基金項目:國家社科基金項目“非營利性組織失靈視角下國際奧林匹克組織的腐敗問題與治理機制研究”(18BTY049)

第一作者簡介:任振朋(1988-)河南濮陽,男,碩士,助教,研究方向:體育理論,體育組織治理,E-mail:[email protected]

通信作者簡介:王潤斌(1981—)河南信陽,男,教授,博士,博士生導師,研究方向:體育歷史與文化,奧林匹克運動,郵箱:[email protected]


摘要:國際足聯接連被曝腐敗丑聞,2015年美國司法部門介入調查并逮捕國際足聯高官,國際足聯遭受到前所未有的自治危機。本文采用文獻資料法,以國際足聯為研究對象;在國際法治視野下論述非政府組織問責機制;以國家法為準則,治理以善治為目標以及問責的內涵與適用,作為研究的理論基礎;其后,從問責主體、問責對象、問責內容以及問責方式等四個方面展開論述國際足聯問責框架,以試解讀國際罪案腐敗發生的根源以及問責機制。得出:作為問責對象,國際足聯組織屬性以及在足球領域壟斷地位,增加外界問責難度。各利益相關者(國際非政府組織、跨國集團、國家、國際政府組織以及個人)作為國際足聯的問責主體,受限于內外因素,問責監督無力。問責內容即國際足聯的行為和決定,包括使命問責(在推廣和發展世界足球、保障人權主義、倡導性別平等等方面做出巨大貢獻)和組織問責(組織設置問題重重,高度集權,決策、行政與執行三權邊界模糊)。問責方式包括自律、報告和信息公開、評估、社會監督以及參與等內部和外部多種公開透明方式。

關鍵字法治;國際足聯;問責機制

中圖分類號:          文獻標識碼:  A      文章編號:

 

Study on Accountability Mechanism of FIFA from the Perspective of International Law

REN Zhen-peng1    LI Li-li2  LIU Tao3  WANG Run-bin1

(1.Sport Science School of Fujian Normal UniversityFuzhou 350118 ,Fujian;2.Chengdu Normal University,Chengdu 611130,Sichuan

3.School of Sports Science of Nantong University,Nantong 226019,Jiangsu)

 

Abstract:After the exposure of a series of corruption scandals within the Federation Internationale de Football Association (FIFA) ,which has been in an unprecedented autonomy crisis. Few executives of FIFA were arrested by the US Justice Department in 2015.It’s a study on FIFA by literature consulation. Fistly, a study on accountability mechanism of NGO from the perspective of international law should rely on some theoretical basis,which are the criterion of constitution ,good governance and the connotation and application of the mechanism.Secondly,trying to explore the reasons leading to corruptions and accountability mechanism from four aspects including main body,object,content and tools of accountability. The results are: FIFA,as the object of accontability,in a monopolization position of soccer, which increasing accontability difficulty.Relevant stakeholders(NGO,transnational groups,nations,individuals) could not fully execute thesupervision limited by the certain factors. The content of accontability ,actions and decisions of FIFA,including missions(contributions to promote and develop soccer,assurance of human right,gender equality and so on) and organizations.There are various accontability methods including self-discipline,information disclosure,social supervision and so on.

Key words: Rule of Law; FIFA; Accountability Mechanism

 

1.前言

1998年鹽湖城冬奧會申辦丑聞曝光,隨即關于國際奧委會的各種消息充斥各大媒體報刊,國際奧委會頓時成為眾矢之的,危機四伏[1]。國際足聯作為媲美國際奧委會的另一大國際體育組織,2015年腐敗丑聞全面爆發,繼而將國際體育組織自治問題推向風口浪尖。作為非政府組織國際足聯自身不斷尋求改革以求善治,但組織內部腐敗叢生,外界難免對其善治產生質疑。在學者(姜世波,2016;李智,2016;黃世席,2016)(詳情參考:姜世波.國際體育組織法律問責機制之缺失與對策—基于國際足聯官員腐敗案的思考;李智.國際足聯腐敗案沖擊下體育自治的反思與完善;黃世席.國際足聯善治的法律解讀.)過往研究認為缺乏問責機制是國際足聯滋生腐敗的重要原因之一。問責作為善治基礎,可以有效克服體育組織內部治理失效和不作為。作為國際非政府組織,國際足聯雖擁有高度自治權,但要獲得真正自治,必須遵守善治基本原則,制定并遵守一套完善的問責機制[2]。問責,作為“法學”概念,國際足聯尋求善治實施問責機制;有必要從法治的角度解讀國際足聯的問責機制為何缺失,這樣才能保證制定的問責機制行之有效。


2.國際法治視野下國際足聯問責的理論基礎

國際非政府組織的治理包括內部自治和外部監督;獨立自治作為非政府組織的基本屬性,其內部自治是否合理有效,在一定程度上受組織內部多方面因素影響。2010年國際足聯爆發“ISL腐敗案”,次年在第 61屆國際足聯大會上推出治理改革計劃。然而,僅僅4年后再次爆出腐敗窩案,國際足聯這場迫于外部壓力而實施的改革路線圖變為空談[3]。媒體監督作為外界監督最主要的形式之一,通過曝光“發現問題”制造社會輿論,但受限于自身缺乏強制性保障而“無法解決問題”。所以,對于非政府組織的外部監督更主要依靠國家法,包括國際法和國內法[4]。相對于國內的非政府組織受歸屬地法律制約,而國際非政府組織無疑要受到國際法的監督和制約。


2.1 以國際法作為準則

一直以來,盡管非政府組織積極廣泛參與全球事務;但是,作為國際舞臺新演員,其法律人格地位卻不確定[5]。所以,關于國際法是否適用于國際非政府組織,眾說紛紜,觀點不一。依王鐵崖教授觀點“國際法主體需具備獨立參與國家關系的能力、能夠直接承擔國際法基本權利及其義務以及能夠獨立參與國際訴訟進行求償”[6]。首先,非政府組織雖有高度的獨立性,但在實踐中往往與主權國家發展具有不可分割的關系,如大赦國際促進《禁止酷刑公約》締結;其次,部分區域性國際條約中有針對非政府組織承擔國際法權利和義務的設定,如:《歐洲社會憲法》第五條保護組織權。再者,國際非政府組織雖不具備直接參與國際法院訴訟的能力,但是具備參與一些國際區域法院的能力,如歐洲人權法院[7]。同時,在聯合國成立時根據憲章第71條確立經社理事會與非政府組織咨商關系,至此國際非政府組織以公開、正式身份參與國際事務[8]。至上世紀80年代,非政府組織大量興起并積極參與全球治理,在跨國性人權保護、難民救援、體育文化等多個領域十分活躍,成績斐然。所以,非政府組織參與國際事務的影響和作用,可以說與國際法制度生成、規則實施與監督、權利救濟和爭端解決過程以及推進國際司法組織的建立等各個環節都發生密切連結[9]。恰然,這也成為非政府組織間接取得一定國際法律地位的主要途徑。


2.2 將善治作為目標

善治,善法良治;作為治理的最高境界,善治是使公共利益最大化的社會管理過程。當下國際社會問題、爭端錯綜復雜,各國政府、國際組織實施善治改革已成全球治理潮流。非政府組織在外部幾近不受監督內部高度自治情況下滋生腐敗成為國際社會治理頑疾。法治,最大的善治,經人類社會歷史證明最為有效社會治理方式。國際足聯官員巧妙利用法律空隙,游走于各處“避稅天堂”發生腐敗。進而,鑒于國際足球職業化、商業化以及國際足聯“金字塔”組織結構等特點,國際足聯善治改革至少要涉及法治化、自治權、透明以及問責制等幾方面[10]。綜合上文,國際非政府組織具有適應國際法的合法性;所以國際足聯應連同其它國際非政府組織在獲取國際法主體的同時首先實施組織內部善治改革,并主動依據國際法治實施必要的法律監管和問責;以此,化解自治危機。正如,國際特赦組織秘書長艾琳漢所言:“國際非政府組織在全球議程設置中發揮越來越出色的作用;這就要求我們保證行為透明并對自己的行為負責”[11]


2.3 問責的內涵與適用

問責一詞源于希臘和古羅馬的借款制度,原意為借款人具有向貸款人解釋說明的責任[12]。上世紀80年代,引用到管理學中,解釋為“在各個領域中個人或組織對其自身行為負責的管理機制”。伴隨理論研究不斷深入,問責內涵也不斷豐富,進而學者從不同層次和角度進行解釋;如個體和組織向可識別的權威進行報告并對自己的行為承擔責任的方式[13];行動者對自己行為負責的過程[14]以及問責是一種程序[15]等觀點。非政府組織自誕生之日起,一直扮演問責主體的角色,在世界范圍內代表國際社會監督各領域行業,但自身腐敗問題不斷爆出,曾經“純潔”的非政府組織也漸漸成為被問責的對象。關于非政府組織問責內涵,觀點同樣不一,如使命問責[16]、民主問責[17]等。簡言之,問責是一種互動關系, 即問責對象有義務對其行為加以說明,問責主體有權利對問責對象的行為進行監管和追究責任。盡管既往研究對問責概念的解釋不同,但其都共同包含問責主體、問責對象、問責內容、問責方式等幾個要素。換言之,問責對象應為了實現其應該實現的目的,以恰當的方式就自身的行為和決定對問責主體負責”[18]


2.4.國際足聯的問責依據

國際非政府組織通過造勢、游說、參與等方式使國際法的形成過程盡可能公開、透明,促進國際治理由單一向多元化、多維度的治理轉變,進而體現國際非政府組織不僅僅是國際法治的參與者,還是國際法治的促進者[19]。自治權作為行業自治的前提和手段,國際足聯自治傳統由來已久,并通過行使自治權反對種族歧視、維護女權主義、促進各大洲足球平等參與、公平競爭,對國際體育法律秩序發揮了重要作用。與此同時,國際足聯管理者卻又濫用自治權,以公謀私滋生腐敗。善治作為治理的最佳狀態;面對滿目瘡痍腐敗頻發的國際足聯以國際法為準則實行善治改革,是必然發展之路。雖非政府組織至誕生之日起,一直扮演著問責主體的角色,但在國際法治視野下國際足聯必須發揮問責角色的雙重性,即扮演問責主體的同時,接受外界監管和監督,充當問責對象。


3.國際法治視野下國際足聯問責內涵的解讀

通過上文分析,明確問責的概念和要素,進而在國際法治視野下將國際足聯問責內涵概述為:問責主體為國際足聯涉及各利益相關者;問責對象為國際足聯;問責內容為國際足聯的行為和決定;問責方式為公開透明的多種方式(如圖1)。

 

圖1:國際足聯問責機制結構圖


3.1 問責對象:國際足聯

前文論述國際非政府組織在國際法中的合法性,且部分非政府組織已獲得國際法的合法地位并得到國際社會認可,如國際紅十字會。但,在今日全球并沒有出現一部專門性、普遍性的國際公約對國際非政府組織進行管制約束[20]。國際非政府組織相較于國內非政府組織,雖一字之差,恰恰非政府組織的“國際”屬性,也是其在國際法治視野下難以實施問責的根源所在。

與國際足聯組織功能相似的中國足球協會為例。中國足球協會章程表述非常清晰:中國足協在我國社團登記機關備案,作為獨立法人遵守中華人民共和國憲法、法律、法規和國家政策;同時接受行業管理部門和登記管理機關的業務指導與監督管理[21]。明確了中國足球協會在我國的法律地位以及其監管機制,保證其在我國法律監督框架內履行組織職責,達成組織使命。2009年司法部門介入中國足協并依法逮捕多名官員,充分體現國家法律對于國內非政府組織的法律制約和監督。

依據國際足聯章程國際足聯是依據瑞士民法第60條在商業登記處登記成立的協會組織[22]。顯然,國際足聯受瑞士民法制約和監管。雖然國際足聯多開展國際事務,但相當程度還是接受一定國內法律制約,但為何還腐敗叢生?首先,瑞士擁有相對寬松非政府組織發展法律環境,如非營利性組織免稅,非營利組織不適用貪污罪(《反腐敗法》)[23]。其次,瑞士金融機構保密制度使得金融機構和金融活動完全逃脫政府監管,成為犯罪天堂[24]。無獨有偶,35家奧林匹克國際單項體育聯合會中,有23家駐地在瑞士“近似不受管控”的環境中長期獲益[25]。進而讓人質疑國際足聯是否為有意為之,借以瑞士寬松的法律環境,為滋生腐敗提供溫床。瑞士民法作為唯一可以制約國際足聯的國家法,近似失去監控作用,而其他國家法更無力管控。

關于國家對于非政府組織的司法介入,一種觀點認為在國際范圍內還沒有形成統一針對非政府組織的法律條約或公約時,某一主權國家介入可能就不僅僅是法律問題,還可能涉及政治問題[26],如:2015年俄羅斯針對美國逮捕數名國際足聯官員的態度就明顯不滿。另外,大部分國際非政府總部所在國對于該組織有間接利益訴求,缺乏監督動力。綜上所述,在國際法治視野下尚未形成有效監督非政府組的法律條約;國際足聯總部設在注重社會組織發展和金融實施嚴格保密制度的瑞士;世界足球相關產業高速發達等因素;為擁有高度自治權的國際足聯官員提供了誘發腐敗便利條件。進而在國際法治視野下,當國際足聯作為問責對象,進行問責、監管時可想難度之大。


3.2問責主體:各利益相關者

相較于政府和企業,非政府組織憑借技術或經驗在各自領域開展工作,所服務對象表現為多樣性。就像布雷特所言非政府組織在問責時因服務對象的多樣化時常陷于多元化的問責網絡,即問責主體的多元化[27]。比如從事救濟和發展工作的非政府組織至少要向四種利益相關者負責—捐贈者、受益人、組織職員以及合作者[28]。非政府組織的問責主體,首先是要和非政府組織存在一定的關系,或是利益;學者Lloyd和 Casas通過勾勒非營利組織問責需要關注的對象時提出所有利益相關者都可以成為問責的主體[29]。換言之,可以被組織行為影響或已經被影響到的個人和團體都被稱為非政府組織的利益相關者。劉海江認為傳統問責主體按照受益者、捐贈者和合作者三種類型進行敘述時常混亂(不同的主體可以同時扮演不同的角色),因而采用可能或已經被國際非政府組織的行為影響到的種類群體進行敘述,主要為:國際非政府組織、跨國公司、政府間國際組織、國家、個人[30]。基于此,在國際法治視野下討論國際足聯的問責主體,依從上述分類。


3.2.1 國際非政府組織

與國際足聯發生利益相關的國際非政府組織大約分為兩類。第一,國際奧委會。首先,國際奧委會主辦的奧運足球賽和國際足聯主辦的世界杯足球賽是當前國際足球領域兩大重要足球賽事,但二者由于利益分歧形成一種非合作的對話機制,長期處于博弈對抗狀態[31];如關于職業足球運動員參加奧運會的諸多條款設置。其次,國際足聯依靠在國際足壇的壟斷地位掌握大量財富,但因利益分歧與國際奧委會長期處于非合作對峙狀態。所以現實中國際奧委會作為問責主體對國際足聯實施問責時表現出無能為力。第二,國際體育仲裁機構。首先,作為國際最大體育仲裁機構,國際體育仲裁院旨在利用仲裁解決體育運動中產生的爭議。而國際足聯一直不承認國際體育仲裁院管轄,直至2002年接受國際體育仲裁院的仲裁條款[32]。其次,國際仲裁院作為仲裁機構,需發生爭議時按照國際體育法進行裁決;即擁有仲裁權,而無直接監督、監管權。顯然,國際體育仲裁機構對于國際足聯的問責處于被動。


3.2.2 跨國公司

國際足聯和跨國公司主要通過商業合作發生利益關系,兩者利用自身資源優勢以贊助、合作伙伴的方式實現互利共贏,通過簽署商業合同(協議)保證各方利益。首先,在簽署商業合同時;國際足聯在國際足壇處于壟斷地位,具有“獨有一家”的強勢,而跨國公司因存在巨大同行競爭而處于劣勢,而失去部分話語權。其次,國際足聯腐敗案大多發生在組織內部成員對公共財富的非法占有,屬于內部管理腐敗,短期內較少影響商業合作利益。再次,即使國際足聯因腐敗問題發生短暫權威、公信力下降,但憑借四年一屆的世界杯金牌賽事,依然可以吸引大量的贊助商。綜上,跨國公司雖為國際足聯利益輸送最大的問責主體,但其在商業合作中的弱勢地位、贊助同行競爭以及國際足聯腐敗為內部管理問題,致使問責無從談起。


3.2.3 政府間國際組織

聯合國作為最大的由主權國家組建的政府組織,雖在《聯合國憲章》第71條明確經社理事會與非政府組織建立咨商關系的法律規定,但非政府組織并不在《聯合會反腐敗公約》所監管范圍內,致使聯合國對于非政府的問責困難重重。至于區域性國際組織,雖有國際條約或公約,如2012年歐洲會議通過的《關于體育善治與道德的1875決議》、歐盟《體育運動白皮書》[33],但國際足聯高官狡猾利用像開曼群島、維京群島等90多個“避稅天堂”稅收制度漏洞,不但逃稅避稅,還進行洗錢、行賄等犯罪活動。進而逃脫區域性國際政府組織的監管,致使部分國際政府組織對國際足聯的問責有心無力。


3.2.4 國家

以利益相關者界定國家作為國際足聯的問責主體時簡單分為兩類,即瑞士和國際足聯會員國。根據國際足聯章程,國際足聯是依據瑞士民法第60條在商業登記處登記成立的協會組織。顯然,國際足聯一切組織活動都必須遵守瑞士民法。鑒于瑞士的特殊國情及法律制度;金融機構的保密制度;《反腐敗法》中非營利性組織不適用貪污罪;注重社會組織的自主權和財政自主權;國際足聯給瑞士帶來經濟利益等因素,間接上弱化瑞士對于國際足聯的監管。

另一類為國家足聯會員國家,主要通過國家足球協會與國際足聯的發生利益關系。根據國際足聯章程有關“會員協會權利和義務”的規定,某國(或地區)要參與世界范圍內的足球事務必須通過組建足球協會并申請加入國際足聯。國際足聯為維持世界足壇的控制力,一方面通過章程設置,如規定“每個會員協會應獨立管理本協會的事務,不受第三方影響”,保障會員協會在國內的獨立性。另一方面以取消參賽權和賽事主辦權等制裁方式,與試圖挑戰其自治體系的國家權力進行博弈,比如強勢反對西班牙和波蘭政府對足球事務的管理與監管[34]。鑒于國際足聯高度壟斷以及組織上層制度設計,國家作為國際足聯的重要利益相關者,卻受限于國際足聯通過國家足球協會的的反向控制,更談何追究其責任。


3.2.5 個人

    個人作為國際足聯問責主體時,主要包括國際足聯管理者(內部個人)和外部個人。在案發的國際足聯腐敗案主要集中在上層管理者。從腐敗發生的形式,多為上層管理者為自己、員工非法占用財政謀取福利。顯然,當國際足聯發生腐敗時,其內部管理者作為利益相關者進行問責時,恰恰同時扮演問責主體和問責對象的雙重角色,作為利益即得者,問責便無從談起。

依據國際足聯宗旨“通過各項青少年和發展計劃,促進該運動在全球的持續發展和提高”;繼而,全世界每一個喜歡參與足球運動的人都是國際足聯利益相關者;即國際足聯外部的問責主體。根據委托—代理理論,作為個人對足球運動管理的公共權力經國家—洲際等多層足球協會委托給國際足聯,但伴隨委托—代理鏈的增大,出現“委托—代理失靈”,即權力不受控制,引發國際足聯官員濫用職權發生腐敗[35]。所以,基層足球運動參與者作為個人通過委托代理關系作為國際足聯最大利益相關者(利益分配),同時個人相對國際足聯的過于渺小,伴隨委托—代理鏈的增大產生權力異化發生腐敗時,問責表現出蒼白無力。


3.3問責內容:國際足聯的行為和決定

從組織的角度,問責的內容是外界利益相關者或是監管部門想了解能反應其組織正常發展的考核指標,如:組織治理、績效、財務、言論可信度、投訴反饋等[36]。然而學者在對問責內容研究時,因不同類型的非政府珠組織,不同的視角對問責內容的解讀也不相同。如,從參與國際治理的角度可分為使命問責、組織問責、財務問責[37],根據問責目地分為目的問責、行為問責和結果問責[38];國內學者李勇認為至少包括政治、法律和目標三種問責[39]。在國際法治視野下對國際足聯的問責內容進行分析,顯然首要討論國際足聯的法律問責。法律問責,即違反法律義務而承擔的責任,但在國際層面賦予國際非政府組織國際法律人格的國際法還沒有真正出現。所以,針對國際非政府組織的問責往往是基于國內法,如2015年美國根據國內法律通過瑞士警方逮捕國際足聯高官。綜上論述,針對非政府組織除了法律問責,依據國際足聯的組織使命以及利益相關者要求,還應包括使命問責和組織問責。


3.3.1 使命問責

非政府組織最終責任都是實現其使命。換言之,非政府組織的使命是其組織成立時所有組織成員的共同信念以及奮斗目標。非政府組織使命一般以組織內部正式文件(如章程)、外部法律(條約、公約)中部分條款的形式表述。國際足聯在其章程中以“宗旨”表述其使命,進而在實踐中國際足聯所采取的行動和決定,都應該是根據其章程更好地完成使命而進行。同時,章程也是外界針對國際足聯進行使命問責的參考標準。

國際足聯使命一,利用足球運動的影響力積極倡導世界普世價值,如把人權、男女平等[40]寫入章程。并在實踐中通過各種方式表達其作為非政府組對于維護世界人權,反對種族歧視的鮮明立場,如2006年德國世界杯期間,國際足聯讓世界杯各轉播公司播放反種族歧視的電視宣傳片[41]。使命作為非政府組織的感召力所在,也是其“存在的理由”。不可否認,國際足聯發展至今百余年里,利用組織的號召力和影響力在世界范圍內保障人權、倡導性別平等、反對種族歧視等方面做出巨大貢獻。

國際足聯使命二,在全球范圍組織、管理足球相關活動,不斷持續發展和提高足球作為國際足聯成立之初衷,也是國際足聯最基本使命。而國際足聯腐敗案,正是發生在國際足聯在完成組織、管理足球相關活動中采取的部分行動和決定。如,國際足聯執委選票受賄、ISL公司世界杯營銷和轉播代理腐敗等案例,無不表明國際足聯管理者因私利采取不正當手段破壞國際足球活動的正常發展。使命問責作為一種“結果問責”,通過上述分析,當國際足聯發生腐敗時進行使命問責,往往以國際足聯宗旨為準則,追究國際足聯的行動和決定是否有利于國際足聯的使命達成。顯然,從國際足聯達成使命過程中源于其組織上層制度設置缺陷,為國際足聯管理者發生腐敗提供了可能。


3.3.2 組織問責

自治權作為非政府組織合法權利,也是非政府組織運行管理的基本特征。

承接上文,在國際法治視野下針對國際足聯進行使命問責分析,其問題恰恰出現在國際足聯內部組織機構設置。首先,從尋租理論的視角探究國際足聯腐敗問題,其問題癥結在于組織上層制度設計中存在尋租漏洞,即國際足聯通過頂層制度設計權、資源配置權和自由裁量權的制度設計漏洞來實現公權性尋租[42]。換言之,國際足聯“尋租漏洞”的頂層制度設計,使國際足聯的管理者在組織、管理足球事務中容易因私利采取不合規的行動和決定來影響國際足球事務的正常開展。金錢和權力是一切腐敗的根源,進而不難理解國際足聯爆發的腐敗案主要集中在收入來源與分配、權力集中與更迭兩方面;如賽事轉播、商業贊助以及高層領導選舉等領域。

其次,2006年德國世界杯期間,迫于社會輿論,國際足聯效仿國際奧委會成立道德委員會,旨在監督世界足球事務管理中可能發生的腐敗行為。道德委員會成立之初為保證中立性和公正性,規定委員中不能有任何國際足聯官員;但也正因如此,導致道德委員會力量薄弱,無力懲治不當行為;更詭異的是其主席仍由國際足聯主席任命[43]2015年布拉特和普拉蒂尼“禁足”8年事實證明,國際足聯腐敗最大問題恰恰出現在最高權力機構。同時,國際足聯道德委員會舉行首次會議時決定不調查委員會成立前發生的腐敗案件[44];此項規定似乎有意逃避,縱容包庇國際足聯內部官員過去或是正在發生的腐敗行為。

再者,西方民主建制原則以立法、行政、司法三權分立為核心,形成權利相互制約,相互監督,防止不受限制的絕對權力絕對導致腐敗。效仿西方民主制度,包括國際足聯在內的非政府組織為實現組織善治也應建立在決策權、執行權、監督權的相對獨立基礎之上。然而國際足聯在現實運作中,擁有至高無上決策權的執委會還控制著國際足聯的重要足球事務,致使國際足聯的決策權與執行權處于高度混合狀態,決策、行政與執行等三權邊界模糊;同時對監督權缺乏有力的“頂層設計”,即使設立道德委員會,實質上缺乏獨立性,形同虛設,對組織內部泛濫的腐敗行為喪失了獨立調查、審判與執行的能力[45]

綜上所述,關于國際足聯的腐敗問題,其組織結構的設置難逃其責;或是有意為之,或是源于非政府組織高度自治的合法存在。國際足聯上層制度設計存在“尋租漏洞”,組織設置高層領導權利集中,決策、行政與執行等三權邊界模糊,在外界缺乏監督的同時,發生腐敗已不足為奇。2016年國際足聯改革委員會實施新一輪圍繞“善治、透明、問責、更多參與和多樣化決策[46]”為主體的治理改革方案,從組織結構發生調整,如同習主席提到“把權力關進制度的籠子”使其不能腐敗,不敢腐敗;不知是否有成效?


3.4 問責方式:公開透明的多種方式

以國際足聯作為問責對象,上文具體分析問責主體和問責內容,進而采用何種問責方式直接決定著問責能否實施和問責效果。學界針對國際非政府組織數量多,類別多等特點,對其問責方式研究也不盡相同。腐敗一般發生在私下、不透明、暗箱操作;反腐敗則必須透明、公開,否則滋生新腐敗。所以,針對非政府組織不管采用何種問責方式必須做到透明。一般而言,依據透明原則,非政府組織問責方式主要包括:自律、報告和信息公開、績效評估、社會監督、參與[47]


3.4.1 自律

自律作為非政府組織的問責方式似乎是個悖論。一方面非政府組織之所以出現腐敗現象,是因在擁有自治權的條件下“不自律”,濫用自治權;另一方面自治作為非政府組織的本質特征,如果受到過多外界干預,便會扼殺非政府組織。自律作為非政府組織主觀保持組織使命和行為一致的積極表現方式,是非政府組織問責最理想化的方式。自律也是非政府組織自身發展一套為提高自身可信度和聲譽的行為準則和績效標準。首先,行為準則是非政府組織自我約束的內部標準,也是外界對于非政府組織進行監督的參考標準。進而,國際足聯腐敗可以理解為管理者在完成組織使命時,個人行為與組織行為準則背道而馳。其次,行為準則還體現在非政府組織對于組織結構設置。國際足聯高層在章程中對于組織機構設置不知是否有意為之?使頂層管理者高度集權。如前任主席布拉特無視章程,上任之初,就試圖架空秘書長,掌管國際足聯一切事物[48]。再次,非政府組織對于行為準則的態度也是組織良好自律的體現。國際足聯高官恰恰忽視組織自律,如成立的道德委員會名存實亡,更像是逃避國際輿論的“擋箭牌”。同時,組織自律另一種表現為主動尋求外界監督。以美國為例,有眾多提供信息和監管問責的業內自律行動,如導航星[49]。國際足聯在2016年實施新一輪改革治理,為保證善治改革進行到底,不妨主動尋求外部組織的監督評估,如此必將增強國際社會對國際足聯善治信心。


3.4.2 報告和信息公開

對于組織實施監督、問責,首要是獲取組織的管理、運作信息;然而在信息不對稱的情況下,利益相關者或是社會很難獲得組織的知情權。此時,兼具成本少,透明度高等特點的組織報告和信息公開則是最佳問責方式。如政府實施政務公開,企業公開的財務報表。通常,非政府組織多以自治為借口,不對外或較少提供報告和信息;即使公開也可能作假,其實際效果不佳屢受質疑。但無否認,報告和信息公開是非政府組織透明運作,防止權力濫用最主要的一種問責方式。按照慣例國際足聯每年都會發布年度活動報告,如:FIFA Activity report 2014,但再其官網卻較少查詢到年度財務報告。進而難免質疑,國際足聯官員在財務不公開的情況下大肆侵占公款,進行洗錢活動。2016年國際足聯改革治理,其中一個關鍵詞為“透明”,尤其是在財政與薪酬公開方面,將實行更為嚴格的現金流控制標準,嚴控資金流向[50]。報告和信息公開雖不能立竿見影解決國際足聯在過去幾十年積累的眾多弊端,但新一輪關于財務改革的措施至少看出國際足聯在新主席因凡蒂諾上任后帶來洗心革面改革新氣象。


3.4.3 評估

評估,通過法定標準及程序,運用科學的方法對客體進行評價和估量;針對非政府組織的評估,即建立在一定指標基礎上,運用特定的評估方法與手段對組織運營效果作出評定和判斷[51]。在管理學中,個人和組織進行活動必然會產生效果,而績效則是評價其效果最直接的標準。腐敗導致權力濫用,必將影響組織內部運轉,間接影響組織的“績效”;所以針對非政府組織實施績效評估可以檢測和估量非政府組織的運行狀況,防止腐敗的發生。

國際非政府組織高速發展的同時面臨諸多腐敗丑聞纏身,面對社會輿論,國際非政府組織問責需求催生了評估行業的涉入。國外針對非政府組織評估方法主要有:自我評價、獨立第三方年度監督與評價、側重某一方面的評價以及綜合評價方法[52]。自身評估,顯然是非政府組織最佳的評估方式。首先,防止其他組織以評估名義干擾非政府組織自治;其次,非政府組織定期進行評估,以年度為單位過程性和終結性評估相結合形成報告,是報告和信息公開的基礎。

國際足聯內部問題叢生,雖經過以善治為主題的改革,名為治理危機實則逃避輿論。以年度報告為例,國際足聯在實施改革前(2016年)每年只發布年度活動報告,并不像在2017年國際足聯大會議程中具體提到的涉及十余種的審計報告;可想國際足聯對于組織自身評估的行為態度。當非政府組織自身受限于績效評估技術,不妨借助兼具成本小、效益高、高權威性等特點的第三方評估機構。以財政為例,國際足聯早已實行IFRS 規范體系,由畢馬威會計師事務所進行財務審核,但公司模塊化、程序化的治理制度,對于現金活躍的國際足聯而言,并未獲得預期的良好效果[53]。自身忽視組織評估,第三方評估效果甚微,在寬松的財政制度里,面對現金活躍,缺乏監管的國際足聯發生腐敗就不足為奇。


3.4.4 參與

以參照組織使命、內部規章制度,根據公布的報告和信息進行考核評比,注重結果的評估問責方式,往往存在很大的模糊性。而針對非政府組織參與問責方式則更注重過程。參與問責方式一般包含四個方面:參與涉及面向公眾執行的項目信息、參與項目執行活動、參與決策過程進行協商和討價還價以及開展獨立于非政府組織和政府資助的項目活動[54]。國際足聯以不斷發展和提高世界足球水平為使命,所以就需要更多專業技術人員參與管理,從而提高參與管理門卡,進而針對國際足聯實施四個層面的參與問責方式顯然不合適宜。以參與的視角審視國際足聯腐敗問題,恰恰部分規則設計是在參與度不足、權利高度集中的情況下滋生腐敗,如選舉世界杯舉辦地只有主席和22位執委會委員具有投票權,從而誘發賄選拉票、權錢交易。根據2016年改革方案,對于世界杯舉辦地選舉投票權由執委會的23票修改為所有國際足聯會員協會的209票。國際足聯實施的擴大內部成員參與性措施,即針對國際足聯“參與”問責方式改進的具體體現。


3.4.5 社會監督

具體而言,社會監督作為針對非政府組織的一種問責方式,表述不夠確切。換言之,社會監督是一種包含上述幾種方式共存的監督形式。非政府組織先天自治、獨立特征,造就與其利益相關者信息不對稱,比如政府對國內的非政府組織雖有強硬的制約,但現實面對非政府組織的問責缺乏信息而往往無所適從。社會監督作為問責方式,再實踐中往往以媒體或是普通社會成員通過信息公開或參與等方式進行,間接對非政府組織的聲譽產生影響,通過軟權力的輿論讓政府必要時通過硬權力的司法介入。國際足聯近幾年爆發的腐敗丑聞,大多為西方媒體披露報道,引發社會關注。國際足聯在實行“善治”內部改革的同時,也應不斷提高社會公眾和媒體參與監督,以此為鏡以正衣冠,有序開展世界足球事務。


3.5.被問責后的國際足聯法律責任

前文闡述了在國際法治視野下國際足聯作為問責對象,誰來問責、問責什么、采用何種方式問責?而接下來關注的是“問責后有什么樣的結果?”。針對國際足聯腐敗案,之所以討論對國際足聯的問責,無非是在國際法治視野下針對國際足聯組織設置的漏洞,監督、防止其管理者自治權濫用而產生影響組織使命達成的行動和決定。換言之,在國際法治視野內對國際足聯的問責考量,是為了通過構建更加有效的問責方式促進國際足聯的內部治理和能力建設[55]。目前,對于國際足聯還未取得合法的國際法主體地位,問責大多依據國內法;進而,對于國際足聯不管在其總部瑞士還是其活動發生所在國家,都必須為自己的違法行為承擔相關的民事、刑事、行政等法律責任。從各國法律實踐來看,面對腐敗國際足聯當務之急肅清管理者中存在毒瘤,進行組織機構改革,完善表決制度,消出制度設計中的“尋租漏洞”;面向外界及時公布組織活動和運作信息和報告……始于2016年國際足聯新一輪改革,問責作為四個核心關鍵詞之一,也證實國際足聯尋求國際社會監督意愿。作為外界監管,瑞士作為國際足聯總部所在國,充分利用國內法對國際足聯積極實施有效監管;部分國際政府組織在與國際足聯合作基礎上,提出問責要求;同時國際足聯也應積極尋求其他國際非政府組織的締約行為準則和道德準則,以尋求自律。


4.結語

非政府組織問責從無到有,從簡單到復雜,顯然是一個逐漸深入且非常困難的過程。在國際法治視野下,非政府組織間接取得一定的國際法地位。然而,目前還缺乏針對國際非政府組織問責的國際性法律。進而,對于國際非政府組織的問責困難重重。世界范圍內國際非政府組織蓬勃發展;誠然,發生腐敗的國際非政府組織也絕不止國際足聯一家,鑒于國際非政府組織獨立特征與自治傳統,國際社會針對非政府組織如何實施有效監督與問責,將是全世界社會治理難題,任重道遠。2016年2月26日,新任國際足聯主席因凡蒂諾走馬上任,國際足聯改革委員會提交的新一輪治理改革方案規劃正式通過。新方案圍繞 善治、透明、問責、多樣化”四大主題,從組織部門設置與調整,提升透明度,實施問責制度以及提高參與度等方面進行大刀闊斧改革。體育組織的善治是當代體育組織自我管理的潮流和趨勢,相對于上一輪國際足聯失敗的改革路線圖,新一輪改革規劃方案,更加科學、合理;新任主席上任,主導一系列治理改革也代表的國際足聯面對危機,立志改革以求善治的決心和信心。


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